Japón había logrado una gran esfera de influencia en el norte de China y Manchuria gracias a sus victorias en la primera guerra sino-japonesa y en la guerra ruso-japonesa, sumándose a las potencias imperialistas europeas en la competición para establecer su dominio político y económico sobre China. Con el derrocamiento de la dinastía Qing a causa de la Revolución de Xinhai y el establecimiento de la nueva República de China, controlada por el general Yuan Shikai, Japón vio una oportunidad para mejorar su posición en China.
Según Sun Yat-sen, adversario decidido de Yuan, las Veintiuna Exigencias fueron solicitadas e incluso redactadas por el propio Yuan Shikai, siendo el precio que este pagó a Japón para que le reconociese como emperador. Parece que al menos los representantes japoneses insinuaron a Yuan que la aceptación de sus exigencias le aseguraría el poder en China.
A pesar de que China se unió al bando de los Aliados en la Primera Guerra Mundial, los japoneses exigieron la entrega de las concesiones alemanas en China y la concesión de derechos económicos especiales a los ciudadanos japoneses que residían en ciertas regiones chinas.
El Gobierno japonés del primer ministro Ōkuma Shigenobu —siendo ministro de Asuntos Exteriores Katō Takaaki— elaboró el borrador inicial de las Veintiuna Reivindicaciones, que fue revisado por el emperador Taishō y el genrō y aprobado por la Dieta. Esta lista de exigencias se presentó a Yuan Shikai el 18 de enero de 1915, advirtiéndosele de las graves consecuencias para China si eran rechazadas.
Las Veintiuna Exigencias se repartían en cinco grupos:
Grupo 1: confirmaba las recientes adquisiciones de Japón en la provincia de Shandong y ampliaba la esfera de influencia japonesa sobre los ferrocarriles, costas y las principales ciudades de la provincia.
Grupo 2: se refería a la zona del ferrocarril del Sur de Manchuria, extendiendo su arrendamiento al siglo xxi; la ampliación de la esfera de influencia japonesa en el sur de Manchuria y en el este de la Mongolia Interior, incluyendo derechos de colonización y extraterritorialidad; la designación de asesores financieros y administrativos para estos territorios quedaba supeditada al permiso japonés; y la concesión de prioridad a las inversiones japonesas en esas zonas.
Grupo 3: otorgaba el control a Japón del complejo minero -metalúrgico de Hanyeping, que se hallaba profundamente endeudado con Japón.
Grupo 4: prohibía a China otorgar más concesiones costeras o insulares a las potencias extranjeras, excepto a Japón.
Grupo 5: recogía un conjunto heterogéneo de reivindicaciones, que iban desde el nombramiento de asesores japoneses al Gobierno central chino al control de la policía china (lo que suponía inmiscuirse en la soberanía de China ) o permitir que predicadores budistas japoneses pudiesen llevar a cabo actividades misioneras en China.Consciente de la reacción negativa que el quinto grupo causaría, Japón trató inicialmente de mantener secreto su contenido. El Gobierno chino, por su parte, intentó alargar las negociaciones todo lo posible y finalmente filtró el contenido completo de las exigencias japonesas a las potencias europeas con la esperanza de que la sensación de amenaza a sus intereses podría ayudar a contener las ambiciones de Japón.
